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  ■高国力

  “十一五”规划目前已经实施过半，中央和地方各级政府相继组织对“十一五”规划实施情况进行中期评估，并着手准备“十二五”规划前期研究工作。目前，国际和国内经济形势变化处于不确定性增强的时期，结合“十一五”规划的实施进展状况，研究提出“十二五”规划面临的重大问题，更加具有重要的意义。

   一、充分预计和防范当前国际金融危机的影响

   当前愈演愈烈的国际金融危机最初源于２００７年下半年美国爆发的住房次级贷款危机，已经从初期的国际金融危机演化为全球性经济危机。对于我国的影响自２００８年下半年我国举办奥运会之后逐渐显现，目前仍处于蔓延和加深阶段。这一次经济危机的波及面之广、冲击力之大远远超过１９９８年爆发的亚洲金融危机，也在许多指标和方面超过上世纪３０年代爆发的全球性经济危机，因此可以被看作是百年一遇。按照世界经济史上的经济周期规律，一次经济危机自爆发、加深到稳定，再到复苏，长者５—８年，短者３—５年，前后平均５年左右。考虑到２１世纪以来知识、技术、信息、经济的突飞猛进，极大地增强了世界经济的自我修复和调整能力，这次经济危机的周期乐观估计也要持续３年左右。我国从整体上看仍然处于工业化和城镇化加快推进阶段，全球经济危机的爆发不会改变我国经济发展总的趋势，但是加入世贸组织后我国与世界经济的联系日益加强，在这次全球经济危机中不可能独善其身。现在我国距离“十一五”时期结束还有一年半的时间，乐观估计在“十一五”末全球经济危机及对于我国的影响将发生根本性变化，这样“十二五”规划正好处于经济周期的回升期。但是，也不排除进入“十二五”后全球经济危机的阴霾仍然尚未完全消散，这些可能性情景分析都应在“十二五”规划制定时给予充分的预计和应对之策。

   二、着力培育和提升国内消费需求对于经济增长的拉动作用

   改革开放以来，我国实施出口导向的发展战略，利用低廉的劳动力、自然资源成本向国外出口了大量低附加值的产品，一直保持较高的对外依存度，净出口对于经济增长发挥了重要的支撑作用。２００８年，我国货物进出口总额为２．５６万亿美元，对外依存度高达５７．９％。这种模式已经持续了３０年，很难长期维持。当前国际金融危机的爆发导致国外市场需求明显萎缩，更是对于我国高度依赖国外需求的发展模式提出了严峻挑战，迫切要求我国进行战略调整，切实将需求的重点逐步转移到国内需求上。“十二五”时期正处于国际金融危机爆发后战略调整的关键阶段，必须将扩大需求的着眼点放到国内需求上来，把握好扩大内需的基础性环节。从内需的构成上看，包括投资需求和消费需求，投资需求包括政府投资和社会投资，消费需求包括政府消费和居民消费。改革开放以来，我国经济的高速增长在很大程度上来源于投资的拉动，消费对于经济增长的贡献率始终相对较低。从国际经验看，一个国家在工业化初期和中期阶段，人均ＧＤＰ３０００美元以下时，绝大多数都是依赖投资拉动经济增长的。２００８年，我国人均ＧＤＰ将超过３０００美元，应该逐步提升消费对于经济增长的贡献率。另外，消费需求是最终需求，也是衡量国民生活质量和体现以人为本的重要指标，从长远看也必须不断培育和挖掘消费特别是居民消费对于经济增长的拉动作用。当然，扩大内需也好，提升消费需求贡献率也好，都需要一个相对长的阶段，不可能一蹴而就，但是从“十二五”时期利用当前国际金融危机产生的倒逼机制，更加主动地加快转变和规划应该是当务之急和明智之举。

   三、加快建立资源节约集约利用和生态环境保护的配套机制

   我国改革开放以来经济的快速增长在很大程度上是依靠资源的高度消耗和低效利用、生态环境的严重破坏等为代价的粗放式发展模式，这种模式对于我国这样一个资源相对短缺、生态比较脆弱的国家而言不可能持续。进入新世纪以来，这种资源短缺、环境破坏的问题日益严重，“十一五”规划中期评估结果中没有完成进度要求的节能、减排指标也体现了这一严峻性。土地资源的浪费与低效利用比较突出，工业化和城镇化对于建设用地的需求与保护耕地、维护粮食安全形成尖锐的矛盾。水资源的短缺、浪费和污染触目惊心，地表水干涸、污染严重，地下水过度开发导致多个城市地面沉陷，水资源的数量供给和质量保障均面临严峻挑战。能矿资源粗放式开采严重，带来生态环境破坏、安全事故频发等问题，总体上难以满足经济快速增长的需求，对外依存度一直居高不下，风险性不断加大。同时，由于生态保护建设投入不足、生态补偿不到位，水土流失、荒漠化、石漠化等生态退化问题突出，直接影响区域性乃至全国的生态屏障功能和生态平衡。“十二五”时期无论从国际金融危机带来的资源性产品价格下降这样一个有利时机，还是从对国内转变经济发展方式的迫切需求来看，都应该把加快建立资源节约集约利用和生态环境保护的机制放在一个重要位置。进一步促进资源性产品价格形成的合理化，理顺资源有关税费征收和使用体系，加快探索建立江河流域上游、自然保护区、重要资源开采地等不同类型区域的生态环境补偿机制。

   四、高度重视提高就业和社会保障水平的政策引导和资金投入

   目前，我国总体上仍然处于新增劳动力快速增加的阶段，需要持续创造更多的新增就业岗位，以缓解日益严峻的就业压力。特别是现阶段国际金融危机爆发以来，中小企业破产重组产生的裁员失业人口、国企改制带来的下岗失业人员、数量处于高峰的大学毕业生、军转干部、农村剩余劳动力形成的农民工等多种类型的待就业劳动力交织在一起，使得今后几年及“十二五”时期必须高度重视就业问题的解决。仅以２００９年为例，政府工作报告提出新增就业岗位９００万，登记失业率控制在４．６％左右，但是仅当年毕业的大学毕业生及研究生数量就达到６５０万，还有２５００万以上的返乡农民工，由此可见就业形势之严峻。就业不仅关乎人的尊严、地位和收入水平，而且与社会稳定和谐和以人为本息息相关，必须在“十二五”乃至更长时期内加大政策的引导和资金的投入，确保就业岗位的创造和就业水平的稳定。与就业密切相关的就是社会保障体系的建设，社会保障体系越完善，在一定程度上越有利于缓解就业压力带来的社会不稳定因素。目前，我国社会保障体系建设刚刚起步，并且主要集中在城镇，广大农村仍然相当落后。借助目前国家一揽子４万亿投资计划中加大社会保障建设投入的时机，在“十二五”规划中进一步加大社会保障体系建设的力度，按照先城后乡，自下而上，先养老、医疗等基本保险，后失业、工伤、生育等其他保险的方向，稳步提高社会保障体系的覆盖面、统筹层次、缴费标准，为城乡居民构建适应国情、现实可行、保障基本的社保体系。

   五、引导促进产业结构、空间结构、功能结构“三个结构”优化调整的资源有效配置

   我国历来比较注重产业结构的布局和调整，在中央和地方各级政府的规划中都对产业发展的类型、规模、层次以及组织形态等构成产业结构的内容给予了详细的规划，而忽视空间结构和功能结构的规划，这是造成地区间重复建设、资源配置低效、功能定位冲突、恶性竞争加剧等问题的重要原因。真正的结构优化应该是包括经济结构、空间结构、功能结构三位一体的过程，经济结构的主体是产业结构，因而现实中应更多地关注产业结构与空间结构和功能结构的关系，这三个方面相互影响和促进，缺一不可。产业结构的优化调整大家比较熟悉，也就是通过调整三次产业的规模、速度和行业类型，实现产业结构高级化的目标。空间结构的优化调整是指根据一个地区的区位条件、资源禀赋、环境容量、发展基础等方面的比较优势，合理布局符合当地比较优势的特色产业，实现产业空间布局的集约和有序。功能结构的优化调整是指按照一个地区在国际、全国、全省、周边区域等不同层次发展战略目标中的功能定位，统筹规划产业的发展和布局，凸显和强化自身的功能定位，实现不同区域间功能互补和定位合理。“十二五”规划要针对“十一五”时期全国出现的产业结构趋同、空间结构失衡、功能结构冲突等现实性或苗头性问题，重点加强“三个结构”的并重、互动和耦合，减少资源的浪费和低效利用，促进全国产业以及经济的合理布局和协调发展。

   （作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所）