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    作为一种政治地理场景，中国现当代史上的政治革命、经济改革大多走了一条从南到北的路径。而在2004年由中央提出来的“社会建设”(实为社会改革)，其所走的路径仍然如30年前的经济改革一样———从广东发轫并迅速取得全国性的影响。这次社会改革中最引人注目的举措，便是通过赋权社会力量，来解决经济快速发展中出现的政治和社会问题。此种社会改革的模式引起了全球热议。

    广东在公益领域主动求变 

    时至2012年，广东的一些地方性举措实行有日，对广东社会建设的探讨也历经多时。为研究的方便，本文仅仅从社会改革的一个组成部分———公益事业改革入手，通过这个领域内政策法律环境在短时间内发生的重大而深刻的变化，试图理解广东正在发生什么事情，中国正在发生什么事情。  

    在公益领域，中国原有的政策环境和法律体系对公益事业发展造成过很大的阻碍：从立法层面来看，中国至今为止还没有出台《慈善法》或《公益法》，对公益事业给予法律上的界定。而在国内相关法律文件中，只有《公益事业捐赠法》《红十字会法》《收养法》等少数几部是法律，且对公益事业设置了诸多门槛。其余《社会组织管理条例》《基金会管理条例》等皆为行政法规或规章。这些现有的公益法律法规位阶低，地方性法规难以突破全国性法规的限制，约束力不强，构不成完整的法律体系，难以发挥保障和促进公益创新的作用。从法律执行层面来看，上述法律给予公益组织的一些基本权利也没有得到很好的贯彻执行，如公益组织的注册难问题逼得很多从事公益事业的组织不得不放弃民政注册，转为需要缴纳大量税费的工商注册，或者根本就不注册，其作为公益组织的权利和责任都无从谈起。从政策环境层面来看，主政者对民间非政府力量的担忧成为制约社会组织发展的最大因素。在缺乏政府支持的情况下，多数公益组织不得不选择低调行事。上述对于公益组织的立法缺失、执行不力、政策限制状况，已经形成了制度性的障碍，极大限制了中国公益事业的发展。 

    但近年来，广东地方政府开始在公益领域主动寻求变革，并为此尝试破除一系列原有的法律障碍，形成了对公益组织和公益事业的巨大外部支持。这种突破首先体现在政策环境方面：2009年以来，广东省多次发文强调社会建设的重要性。2011年，《中共广东省委广东省人民政府关于加强社会建设的决定》、《加强社会建设创新社会管理为建设幸福广东作出新贡献》等文件都把建设和培力社会组织作为政府工作重点。其中，汪洋在广东省委十届九次全会上对社会组织的定位做了如下描述：“要坚决纠正片面认为发展社会组织会动摇我们的基本政治体制、削弱政府管理的错误认识，把社会组织工作放到改革开放和经济社会发展的大背景下加以研究和推进，把推动社会组织健康发展放在社会建设的大局中去谋划和把握，使社会组织成为政府服务和管理社会的参谋和助手。”由于在中国，政策的社会作用相当显著，这些文件、批示和讲话事实上极大改善了公益组织和慈善行动在本地的生存空间。其中，广东省政府提出社会建设的思路，更是将公益事业纳入政府高层政策设计框架，成为本地公益组织和公益事业快速发展的政治背景。 

    在政策法律环境利好的情况下，一些原先有利于公益组织的法律得到更好的贯彻执行，突出地表现为广东的公益组织在注册上更加方便。如2009年深圳市成立义工联等组织；2011年壹基金落户深圳；2011年千禾、麦田等公益基金会纷纷取得合法资格；广东的公益性基金会在2011年短短一年时间内增加了45家等。而关于公益组织注册的一个最令人印象深刻的例子发生在东莞。2011年9月份，因“千分一”称号问题，坤叔助学团体与东莞当地的登记机关一直僵持不下。此事能够得以峰回路转、顺利解决，有赖于省委书记汪洋的重要批示。汪洋在批示中要求有关部门转变观念，努力成为社会公益和社会慈善发展的助推者，而不是障碍。10月1日，“东莞市千分一公益服务中心”终于注册成功。东莞市民政局局长杨东如对社会组织登记门槛进行表态，“我们要降低登记门槛，对一些不涉及政治问题的名称，能批的就批。批了以后，考虑如何加强管理，采取有力措施，满腔热情地培育、发展社会组织。”此后不久，广东省政府在11月下旬出台了《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》(讨论稿)，提出从2012年7月1日起，除特别规定、特殊领域外，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织直接向民政部门申请成立，无须前置审批。同时，行业协会将率先引入竞争机制，以后将允许一业多会，允许跨地域组建等。明确降低社会组织登记门槛，简化登记程序，突出“宽进”，重在培育。公益组织登记条件的放宽也直接刺激了公益创新的发展，为组织发展和开放式竞争创造了良好的环境。 

    公益法律体系在一年内完善 

    除在社会组织登记注册方面条件放宽外，《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》还明确表示，今后，大量政府的事务、政府管理的职能，只要可以交给社会来办的，都通过购买服务、权力让渡等方式，逐渐分解和转移到社会组织中去。一些具体条文，如公募权向民间组织的放开，破除官办慈善组织的慈善垄断等举措颇为引人注目。广州市人大常委会第45次会议通过备受关注的《广州市募捐条例》。条例删除了此前关于禁止自然人开展募捐活动的条款。这就意味着除红十字会、慈善会、公募基金会以外，广州公益性的社会团体、民办非企业单位和非营利的事业单位也将可以开展募捐活动。公募权的开放表明政府对公益组织的态度从限制控制向鼓励扶持的转变。各个地方都在制定相关的实施细则，如2011年7月，珠海市政府就颁布了《关于政府 购 买 社 会 组 织 服 务 的 实 施 意见》。这些改革都意味着政府权力和社会服务机会下放给社会组织的相关法律法规的正在不断完善与落实中。 

    而在总体的法律体系建设方面，2011年是各种公益政策法规密集出台的一年。其中省级地方性法规有《关于广东省进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》、《关于 加 强 社 会 组 织 管 理 的 实 施 意见》、《广东省民政厅厅关于基金会运营的行为指引》、《广东扶贫济困日活动捐赠管理暂行办法》、《关于加强社会工作人才队伍建设的实施意见》、《关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见》等；市区级的地方性法规包括《广州市募捐条例》、《关于政府购买社会组织服务的实施意见》(珠海)、《顺德区拓宽群团组织社会职能实施方案》等。这些法规的频密出台，使得广东公益法律体系在短短一年的时间内得以完善。 

    这里面的问题是：中国的公益法律政策环境变化为何率先于广东破局？为什么广东的公益慈善政策法律环境会在短时间内发生如此巨大的变化？而在此之前的多年，在社会需求强烈的情况下制度创新仍付之阙如。

    应该说，2011年这种密集的、以赋权社会为方向的制度创新模式与广东乃至中国面临的社会压力有关。例如，政府之所以在一定程度上对民间公益组织采取政策放宽的态度，允许其自由发展，并从政策法治环境方面加以扶持，一个大的政治经济背景不容忽视，即我国目前社会正处于历史发展的转型期和矛盾的多发期。历史上其他国家的转型经验表明，处于转型期的国家一般都会遭遇经济失衡，腐败、社会心理失常等问题，这一时期也是群体性事件频发的时期。在广东这样一个改革开放的前沿地区，所遇到的社会问题更加集中。如增城的外来工与本地居民冲突问题，佛山小悦悦事件展现的公民道德危机，都是这个社会所面临的重大问题的体现。这些社会矛盾和社会问题都不是政府独自可以解决的，必须动员社会力量的加入。 

    政府在社会变迁中自我完善

    另一方面，随着市场经济发展和社会复杂化，不但政府服务意识和政府公共服务职能在不断加强，也要求在公共服务领域必须引入更多民间组织的协助。为政府更好地完成公共服务职能计，也需要给民间组织发展拓展更广阔的空间，并提供相应的政策法律支持。特别是在广东这样经济发达的地方，社会需求猛增使得政府的公共服务压力在短时间内骤然增大，仅仅靠政府提供社会服务已经不能满足社会的多方面需求，因此向社会组织购买服务就成为题中应有之意。2011年，广东省政府官员多次发表讲话提出要加大社会服务购买的力度。主体精神便是“加大政府职能转移管理力度，舍得向社会组织“放权”，敢于让社会组织“接力”。凡是社会组织能够“接得住、管得好”的事，都要逐步地交给他们。而与此同时，广东不但拥有全国最发达的市场经济环境，同时也拥有全国最开放的媒体环境和最强烈的民众权利意识，并且受到毗邻的港澳公民社会之影响，同时民众的权利意识增强也为法律体系的改善、以及既有法律的执行到位形成了外在的压力。 

    政府培力社会还表现在某些政府官员本身的变化。在《广东省慈善条例》的立法过程中，主管立法的官员积极引入民间力量。在该《条例》的起草和制订中，大学研究机构、律师事务所、草根N G O、民间公益人士等广泛参与、多方讨论。最后形成的草案文本吸收了广东民间公益慈善力量的核心价值与诉求，具有很强的可操作性。因应社会的长远发展需求，主动寻求和接受社会力量的加入，证明中央和地方政府本身具有一定的远见，认识到主动寻求政策转型以适应社会发展需求的必要性。此种情景正如公益人士杨团所言，“短短十余年间，慈善事业从社会边缘走向核心，根本的原因是政策的变化，政策之所以能变，是因为政府在社会变迁中能够自我完善，能够自行改变对慈善的观念和做法，承认慈善事业是中国的社会事业，在协助政府做好社会保障、社会福利方面发挥了重要作用。”而赋权社会的模式一旦开启，就会通过官员和民众自身的实践而不断产生动员力量，即政府与社会的良性互动导致制度创新与社会创新具备了持续性的动力。 

    改革实际获中央授意和支持 

    值得注意的是，广东社会建设的动力并非全部来自广东本地。在社会改革的民间动力日益壮大的情况下，广东所发生的变化不过是全国性变化的一部分。2011年，随着新媒体等传播方式的流行，普通公民拥有了更多的方式和更强大的能力监督公益组织。同时也激发了更多人通过非传统方式参与公益事业。邓飞的免费午餐计划、王克勤的大爱清尘项目，都是通过微博传播而获得成功。同时公益事业也赋予新媒体以方向感。二者在公益实践中互相促进、各自壮大，并激发了强有力的公民社会的产生。而由传播方式所带来的社会改革的民间动力对法制环境的压力成为全国性的压力。在2011年7月民政部发布的《中国慈善事业发展指导纲要(2011-2015)》(征求意见稿)透露，今后5年中国将以解决公益慈善组织登记注册难等问题为重点，出台一批有针对性的政策措施，为慈善事业健康有序发展营造良好环境。根据意见稿，未来5年中国将建立完善慈善事业法规政策体系，完善和落实社会募捐和捐赠税收优惠等方面的政策，保护公民、企业和社会组织参与慈善事业的积极性。这一切表明，总体性的公益政策法律环境改善已提上日程。 

    而对一场自上而下的社会改革更加重要的是，广东社会建设的直接动力正是来自于中央政府改革大局的需要。虽然将社会建设、发展社会组织等纳入省委省政府文件已属于一种“高层政策设计”，但实际上公益事业被纳入政府政策框架可以直溯到中央的“顶层政策设计”。而在广东密集出台公益政策法规之前，广东省与民政部已经签署了《部省协议》，承诺在政策法律方面进行重大改革。也就是说，是在中央的授意和支持下，广东社会建设才告诞生和发展。这种情况和30多年前的经济改革类似，广东和深圳在中央政府的支持下再次成为中国南方社会改革的先行者。 

    当然，在实践中，公益政策法律环境改善依然艰难，因为来自民间社会的改革动力尚未成型，一些社会组织还没有形成较为强大的力量，既不能完全承接政府转移出来的职能，也离不开政府的帮助，而来自于其他利益集团的阻力却依然强大。广东社会建设作为一种地方突破、局部突破的制度创新尝试，其历史作用如何，尚有待验证。但无论如何，从公益政策法律环境在2011年的转变中，我们当知，广东社会建设并非出于想象或政治需要的空泛说辞，而是一种有着深厚政治基础和强烈历史要求的制度创新模式。其在地方和局部所进行的赋权社会的举措及其所带来的变化，正是中国整体性社会改革的前奏。